PPP与保障性住房

孙洁

加快提供保障性住房是当前政府解决民生问题的一个重大事项。巨额的开支，仅依靠政府财政投入是不可能实现的，政府大包大揽也不是能保证较高效率的好模式。显然，必须积极引导、拉动社会资金的参与，才能顺利实现保障房建设目标。

当前保障性住房包括廉租房、公租房和经济适用房等。鉴于各地经济适用房、“双限房”供给方面漏洞甚多、弊病丛生、管理成本甚高而扭曲现象防不胜防的现实，除“共有产权”式的有利于封杀套利空间的经济适用房之外，我们原则上并不支持再继续提供完全产权经济适用房。因此，本文讨论的保障房建设，主要是如何通过PPP提供公共租赁住房（包括廉租房和棚户区改造）。

公共租赁住房的PPP提供模式

公共租赁住房的房租相对较高（但仍低于市场价格），且征收稳定。公共租赁住房的建设成本，可以通过房租部分收回，如果政府再给予适当的补贴或政策优惠条件，经营者则可以通过对其建成后的经营管理，收回成本并获得一定利润。因此，对于公租房的提供，我们可以考虑PPP大概念下的以下两种具体形式：

建议一：政府与投资机构合作，采用BOT模式提供

BOT是Build（建设）、Operate（经营）、Transfer（转让）三个英文单词的缩写，代表着一个完整的项目融资、建设和运营时段，现在已成为PPP管理模式下的重要形式。这种形式的基本思路是，由政府授权项目公司，对项目进行建设和经营管理，项目公司在经营管理期收回投资并获得合理的商业利润，后根据协议，将该项目无偿转让给相应的政府管理机构。这种方式在中国已被广泛应用于水务、发电、垃圾处理等多个领域中的建设项目，在政府的公共租赁住房建设管理中，也存在广泛的应用空间。

政府公共租赁住房建设选择BOT方式，主要基于以下几个原因：

首先，公共租赁住房所收的房租比廉租房高，投资者在建成后如继续持有经营权，通过房租可收回一定投资成本，如果政府再给予一定补贴或优惠政策条件，投资者可通过对公共租赁住房的建设、经营收回投资并获得一定的投资回报。

其次，通过BOT方式实施公共租赁住房建设，可为政府在更长的时间段实际融入更多建设资金，让更多民营资本在更长的时间段上参与公共租赁住房的建设与提供。民营资本除了利用自有资金进行建设外，还可通过资本市场为公共租赁房建设融资，从而进一步扩大公共租赁房建设的融资渠道。

再次，提高资产运营效率。在由民营部门建设的公共租赁房完工后，继续由民营部门进行经营管理，不再是原来惯常的由政府公共部门自身运营，这样可提高经营管理的效率，因为民营部门对市场有着更敏锐的洞察力，更细致、先进的管理机制，以及丰富的专业运作经验。这也有利于让政府公共部门从一些繁琐的事务中摆脱出来。

第四，可以明显减轻政府履行公共职能的资金压力。民营部门是在一个相当长的时间段内，实施对项目的建设和竣工后的运营管理，才收回全部投资，合同期过后，政府可无条件根据BOT合约收回公共租赁房的全部产权。这近乎于，政府经过特许权的阶段性操作，在不花钱的情况下，提供了原来只有大笔花钱才能办成的公租房供给。

第五，总体上可显著加快政府保障性住房建设步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或根本不用账面财力投入，完全由民营资本进行建设和管理，这样可大大加快廉租房建设步伐，让更多的中低收入家庭尽早改善住房条件。

BOT基本操作过程是：政府公共部门确定公共租赁房规划与建设项目后，对该项目进行公开招标，中标单位就此项目成立项目公司，由项目公司负责对项目进行融资、建设并管理（也可委托其他公司进行管理），经营期过后把所有项目资产转交给政府相关公共部门。

由于项目是公共租赁房，其现金流量可能不足以使民营部门在收回投资时伴有合理回报，此时政府可通过现金流量补贴的形式，使其能收回投资并得到合理投资回报。补贴有两种方式，一是补贴给公租房使用者，再经房租形式由经营者收取，二是直接补贴给经营者。

凡是包括必要的政府补贴的BOT方式，其关键是合理确定现金补贴量，这涉及企业能否实现合理的投资回报。现金流量补贴的高低通常与经营的期限长短成负相关，即经营期限越长，政府现金补贴越小，反之越大。

建议二：与私人持有者合作

前面几种建议都是针对新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，还可通过私人拥有产权的住房来提供。政府通过社会中介公司，收集一定数量符合保障性住房条件的闲置的私人产权住房，对这些私人产权住房给予一定优惠条件（如房租税收优惠等），让房主提供给需要公共租赁住房的人。如果公共租赁住房的房租水平与他们的出租价格相比过低，政府可通过对出租者补贴或对入住者补贴的方式来解决问题。

政府通过与住房私人持有产权者合作的方式提供公共租赁住房，有三大优点：一是能很快提供出公共租赁住房，而不像新建设住房那样，需较长时间才能投入使用；二是政府可以灵活掌握提供的数量，需求量大时，政府可以多寻找一些房源，而需求较少时，政府便没有必要寻找更多房源；三是实现社会资源配置的优化，让社会闲置住房发挥积极的准公共品作用。一些资料显示，目前中国城市存在为数可观的空置房，如果能加以利用，可有效减缓当前住房压力，并产生遏制房价快速上升的效应。

私人部门也可以成为开发商。目前一些开发商手中有不少存量房，一时也出售不了。政府可以通过按揭的方式从开发商手中购入这些住房。

棚户区改造的PPP模式

棚户区改造主要是根据已有资源（指棚户区土地），为原有居住者建设新住房。如果原有资源价值较高，开发商可能会通过在原来的土地上进行开发经营，除了将原来的居住者合理安排之外，还会得到一定合理回报。而在原来的资源价值不高的情况下，如何让社会资本进入参与棚户区改造，将成为一个问题，其关键是，如何让原有居住者得到合理的住房，同时，又让社会资本得到合理的回报。

建议一、土地资源价值较高情况下的PPP模式选择

当土地资源价值较高时，政府不需要进行补贴就可以完成对棚户区改造。主要做法是政府代表公众方选择一个社会资本方，由社会资本方出资，对居民通过进行补偿或安置的方式解决居住问题，社会资本方对原来的土地资源进行开发获得合理回报。这里关键的问题是社会资本方利益与补偿标准的确定。应当建立一个动态的补偿机制，在居民与社会资本方之间达到合理的平衡点。

建议二、土地资源价值不太高的情况下PPP模式的选择

当土地资源价值不高时，如果没有财政资金支持，可能就难以采用PPP模式。如果财政给予适当补贴，即可采用如下PPP形式：选择一个合作伙伴，确定棚户改造的资金需求和资金缺口，在完成棚户改造的目标下，由原来财政资金一次拨付给社会资本方，转变为政府根据棚户区改造的绩效将资金分若干年份拨付给社会资本方。这种方式可以减轻当期财政支付压力，也可确保住房质量。

棚户区改造问题，主要需要确定政府承担责任的边界，如果过大会增加财政负担，如果过低会增加居民负担。

（作者系中国财政学会公私合作研究专业委员会秘书长、财政部财政科学研究所研究员。王昀编辑，工作邮箱：wangy@thepaper.cn）